▊ 問題的提出
同一塊宗地在分階段開發的規劃安排下出現各分期區域的業主之間關于物業管理區域界定的糾紛并不少見，尤其是在開發和銷售的時間間隔較長，房價、物業類型配置、公建配套設施水平和物業費標準存在較大差異，甚至由不同物業公司提供管理服務的各區域業主之間存在共有物權權益和通行權爭議糾紛的情形下。在上述情形下，多半是房價、公建配套設施水平和物業費標準較高的物業區域的業主，不認同其物業所在區域與別的物業區域同屬一個物業管理區域，其基本理由多半在于該區域的地價和公建配套設施成本是由本區域而非其他區域的業主承受，因此該區域內的公建配套設施只能由本區域的業主共有共享，該區域應作為一個獨立的物業管理區域存在。然而，物業管理區域根本上應取決于土地使用權出讓合同、建設規劃、建筑區劃內共有物權界定規則、初始性管理規約對物權歸屬的質和量的界定。
上述情形下出現的爭議和糾紛在一定條件下甚至會演化為激烈的群體沖突。正如2023年4月1日在成都市成華區出現的一個案例：因信和御龍山一、二期業主委員會在御龍山一、二期與華僑城濱江壹號分割線處修建鐵欄，引發同屬一塊宗地的御龍山一、二期與華僑城濱江壹號的數百名業主之間撤欄守欄的沖突。政府部門固然能通過相應的干預措施來控制這類沖突，制止事態的惡化，然而依法定分止爭、實現物業管理區域的有效劃分的案例卻實屬難見，取而代之的是各個區域維持現狀的“分割”。而一個區分所有權建筑區劃內分期開發的法律規則和有關各分期區域區分所有權人的共有物權權益配置、相互地役權規約設定的缺陷，以及政府的土地管理、規劃、房地產管理等部門和開發商在物權的初始界權、物權用益權利的設定、物權歸屬的確權以及前期物業管理諸方面的不作為和不當作為，是如何促成物業管理區域歸屬界定上的糾紛和困境的，則是一個另需討論的問題。一個物業管理區域無論是初始界定還是再劃分，其實質和首要前提在于區分所有權人的物權共有部分和共用部分的歸屬在質和量上得到初始界定、再界定和登記確認——其中，土地使用權出讓合同、規劃和初始性管理規約的訂立、制訂和修改是至關重要的。
現行的國務院《物業管理條例》并未對“物業管理區域”和“物業管理區域的劃分”進行定義，但依據該條例：物業管理區域內全體業主組成業主大會（第八條第一款）；一個物業管理區域成立一個業主大會（第九條第一款）。我們可以將一個區分所有物權體系下的物業管理區域看作是全體區分所有權人行使管理權利的客體——物業體系的范圍。從一般詞義上說，物業管理區域的劃分指的是一定的行為主體對物業管理區域的界定。《物業管理條例》第九條第二款規定，“物業管理區域的劃分應當考慮物業的共用設施設備、建筑物規模、社區建設等因素。具體辦法由省、自治區、直轄市制定?！?/p>
我認為，上述“劃分”的含義傾向于物業管理區域的初始界定而非重新界定，因為上述規定并未包含“重新劃分”或“再劃分”的術語。依據上述規定，物業管理區域的劃分不僅要考慮物權的界定，而且要考慮建筑物規模和社區管理因素，這就增加了物業管理區域界定的難度。
▊ 對成都中央花園清水河片區物業管理區域行政糾紛案的分析
成都市中級人民法院對黃金成等25人訴成都市武侯區房管局劃分中央花園清水河片區物業管理區域行政糾紛案（載《最高人民法院公報》2005年第6期）的二審判決，為物業管理區域劃分的法律規則和基本程序的運用的合法性提供了一套重要的裁決標準。其要點有三：
第一，政府的房地產行政管理部門具有依據國務院《物業管理條例》第九條第二款的規定劃分物業管理區域的行政職權。
第二，物業管理區域劃分所要解決的根本問題是對共用配套設施設備權屬的依法認定，在劃分物業管理區域時如不考慮共用設施設備的權屬、使用與維護等因素，就可能會對業主的合法權益造成損害。
第三，物業管理區域內共用設施的調整和分割，屬于重大事項，應由業主大會討論決定。由于物業管理區域的劃分不可避免地涉及共用設施的調整和分割，因此必須通過業主大會的討論才能決定。
上述案例的司法裁決中的論斷與《物權法》和其后的《民法典》中關于區分所有權人團體的基本治理規則的規定相符，對解決劃分物業管理區域的議題具有典型的參照意義。另一方面，上述個案又提出了物業管理區域的劃分所需要解決的法律程序問題。
成都市中央花園清水河片區是一個經分期開發完成的商品房片區，按開發的先后順序和規格，可分為一期、二期、三期，精裝版一區、二區，沿河別墅、臨河別墅等樓群。其中一期樓群和其他期樓群分屬兩個社區居委會。不同樓群之間，由圍墻、道路等分割為相對獨立的院落；院落之間，有一些市政公共通道。其中，部分供電設備為小區自管，不屬市政公共供電配套設施；該小區內其他的一些共用設施、設備及物業管理用房尚未作出權屬界定。武侯區房管局基于各樓群的分期、物業類型、社區歸屬等因素和縮小建筑物規模的考慮進行了物業管理區域的劃分，并分別對五個物業管理區域的物業管理服務用房進行了界定。作為原告的業主對該劃分方案提出的一個重要的反對理由在于，該片區并非一個個獨立的小區，而是作為一個小區整體來進行建設的。整個片區的公共設施、設備和娛樂活動場所，如配電房、變壓器、供水系統及門球場、網球場、活動中心等，是無法分割的。劃分物業管理區域后，會使公共設施、設備所在地的業主要為整個片區承擔公共設施、設備的維修費用；也會使娛樂活動場所所在地以外其他區域的業主，在行使使用娛樂活動場所的權利時受到影響。
武侯區房管局認為，其劃分物業管理區域的行為只是對小區物業管理范圍進行分割，不是對小區配套設施、設備的權屬進行界定或干預，不影響業主對配套設施、設備主張共有或共同使用的權利。
一審法院支持武侯區房管局的主張，認為該片區內如因公共配套設施、設備發生所有權、使用權、相關費用分攤等爭議，可以通過市政公共設施的改造、完善或業主們相互協商、民事訴訟等途徑解決。
二審法院對物業管理區域劃分的根本內涵進行了闡明。依據二審判決，物業管理區域劃分的根本，在于規劃物業區域的共用設施設備權屬及其使用和維護的費用分配得到公平、合理的界定。換言之，共用設施設備權屬及其使用和維護費用如果不能在各個業主之間得到清晰而公平的界定和分配，那么基于技術便利性、減少建筑樓群、與社區管理相銜接的考量而進行的任何范圍劃分都是無效的。因此，物業管理區域劃分的前提和首要考量在于對規劃物業區域的共用部分、共用設施設備進行清晰而公平的界權和確權。
依據二審判決，房地產行政管理部門有權提出物業管理區域的劃分方案，來調整業主的共用部分、共用設施設備的權屬和與之相應的業主的使用和維護義務，并且次劃分方案必須經初始性物業管理區域的業主大會討論和同意才具有效性。依據二審判決對物業管理區域再劃分的程序運用提出的基本裁斷，物業管理區域的再劃分程序應圍繞有效界定和確認區分所有物權共有部分的主體歸屬及相應的管理主體歸屬這一根本議題展開，業主大會的同意意味著對物業管理區域再劃分的確認。在本人看來，上述個案所涉及的物業管理區域的劃分方案實際上是初始性物業管理區域的再劃分方案，因為業主大會是基于物業管理區域的初始界定而設立的，由業主大會來確認初始性的物業管理區域界定在法理上不能成立。該判決所明確的只是一個初始性物業管理區域如果分離為若干新的物業管理區域所要遵循的基本規則和程序，物業管理區域再劃分的申請主體和申請程序、再劃分方案的論證設計和表決程序、再劃分方案的確認程序和爭議解決程序，都需要公平合理的法律規則予以支持和規范。
▊ 物業管理區域的初始劃分與區分所有物權的初始界定
要實現物業管理區域的可行性再劃分，首先必須由房地產登記機構實現對規劃物業區域的共用部分、共用設施設備的初始確權。
依據國土資源部制定的《不動產登記暫行條例實施細則》第三十六條，“辦理房屋所有權首次登記時，申請人應當將建筑區劃內依法屬于業主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房及其占用范圍內的建設用地使用權一并申請登記為業主共有。”建筑區劃這一概念在《物權法》及之后的《民法典》中并未得到定義，依據房地產規劃和開發的一般規范，它指涉的應是一個規劃土地使用范圍內的土地和在該土地之上及之下建設的物業體系的空間和區域的總和，因而是一定的物權體系的物理載體。
一般而言，初始性物業管理區域是建筑區劃的物業管理維度的體現。建筑區劃這一概念指向的是物權權屬及物權體系權利邊界的界定；而物業管理區域這一概念指向的是建筑區劃內物業體系管理的適用范圍。房地產登記機構對整個建筑區劃的物權共有部分的初始確權應依據物權法定的基本原則，按照土地使用權出讓合同、修建性詳細規劃和初始性管理規約對物權歸屬和使用進行的初始界定和約定而實現。
本人認為，為了防止分期開發可能帶來的物權權屬爭議，開發商在進行初始確權申請時，應將區分所有權人的建設用地使用權份額量化，并將規劃和初始性管理規約納入初始確權的基本內容。規劃確定的是物權體系權屬的具體構架，因而是物權體系確權和解決權屬爭議的一個基本依據。初始性管理規約應包含從屬于各區分所有權人的共有物權權益份額的約定及建筑區劃內通行權的約定，可包含物權專有部分共用和物權共有部分限定性專用的約定，以作為物業費分攤標準的初始依據。
在區分所有形態下，無論同一建筑區劃分離為不同的物業管理區域，還是不同的建筑區劃合并為同一個物業管理區域，其實質都在于區分所有權人共有物權權益及共同義務的再界定和再確認的問題，其中必然涉及建筑區劃的調整和初始性管理規約的修改，有關物權關系變更的規則優位于物業管理法規的調整規則。
物權共有和共用部分的初始確權事宜的現實進程則顯得非常滯后?！恫粍赢a登記暫行條例實施細則》在《物權法》頒布近九年后才開始實施，并且，該細則是針對2016年之前的商品房首次登記時物權共有共用部分并未獲得初始確權的情形而進行初始確權的適用性程序指引。要解決上述問題以及界權和重新確權面臨的權屬爭議問題，有必要將與區分所有權相關的土地管理、規劃、房地產開發和銷售、物業管理的法律、法規、規則整合為統一的建筑物區分所有權法，以“初始性管理規約”的術語代替“臨時管理規約”的術語，擴張其界定共有物權權益份額、約定建筑區劃通行權等內涵，將初始性管理規約和建筑區劃的總體規劃文件納入共有物權初始確權范圍，將首期物業體系初次確權登記后的分期開發歸入初始性管理規約修改的范疇，縮短分期開發的時間間隔，從而使分期開發受到整個建筑區劃的規范，避免物權體系的割裂。
▊ 公平合理的界權和表決是實現物業管理區域再劃分的兩個關鍵環節
物業管理區域的再劃分涉及建筑區劃的調整和區分所有權人團體管理規約的修改。與分期開發所涉及的初始性管理規約的修改相比較，后者反映的是確認物權的增設和符合初始規約約定的共有物權權益份額。而物業管理區域的劃分所涉及的業主大會設立后修改管理規約事宜，或業主大會設立前修改初始性管理規約事宜，則反映的是共有物權的分割、業主共有物權權益份額（包括土地使用權持有份額）的減持和共同費用分攤標準的調整，以及通行權的調整和必要的邊界劃分，其決策規則和決策程序必須確保劃分議決程序的公平合理。
就具體操作而言，物業管理區域的再劃分意味著一個物業管理區域分離為兩個或多個物業管理區域，它應包含申請、界權、劃分方案審核、異議審理、業主集體表決、確權和重新劃分等基本程序，其中界權和集體表決是兩個關鍵環節。界權的難點集中在建筑區劃內從屬于全體區分所有權人專有物權的一些重要的物權共有部分無法分割，如成都市中央花園清水河片區案例所顯示的那樣，屬整個片區業主共有的公共設施、設備和娛樂場所集中在某個開發區域，無法分割為各區域分別共有。由誰來界權是界權程序的另一個關鍵問題。由于界權涉及界定存在權屬爭議的物權，因此，法院應作為界權的主體，政府房地產管理部門應是登記確權的主體。
《民法典》關于制定和修改管理規約的表決規則應適用于物業管理區域再劃分議題的表決。并且，由于區分所有權人的物權專有部分和共有部分的聯結包括按幢、按分片區域、按整體區域分配共有權益份額和共同費用份額，因此，一個由高層建筑物和多層建筑物組成的初始性物業管理區域的再劃分應該由各幢專有部分面積占比四分之三以上的業主且人數占比四分之三以上的業主參與表決，經參與表決專有部分面積三分之二以上的業主且參與表決人數三分之二以上的業主同意。
物業管理主區域與子區域共存的可能性
物業管理主區域與子區域的共存性安排可以作為物業管理區域再劃分的一種替代性選擇。
在一些屬于全體業主共有的物權和相應業主共同權益難以分割的制約下，如果各分期區域共用部分和共用設施設備配置相對自足，那么爭端無法得到解決的各分期業主通過集體議決和必要的司法途徑，在維持一個物業管理主區域的前提下劃分出兩個或多個相對獨立的物業管理分區域，有效界定和調整主區域和各子區域相應的業主共有物權、共同權益和共同義務，并且修訂和重新制定物業管理主區域和各分區域的治理規則，則不失為一種可供選擇的物業管理區域劃分的解路。為此，明確、公平、配套銜接的法律規則和區分所有人團體治理規則的支持是至關重要的。
原載于《現代物業》下旬刊2023年12期/總第619期 文/楊知源
