老舊小區改造，是深刻的社區治理變革

2020年7月，國務院辦公廳發布了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（下稱《意見》）。《意見》給出了老舊小區改造的工作目標。最終到“十四五”（2021年至2025年）期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造的老舊小區。

2025年是“十四五”規劃的收官之年。

2025年3月9日下午，十四屆全國人大三次會議舉行民生主題記者會。住建部部長倪虹再一次提到，2000年以前建成的城市老舊小區都要納入城市更新的改造范圍，因地制宜實施改造，也鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。

在2020年7月國務院政策例行吹風會上，住建部曾披露，從調查摸底的情況來看，全國2000年底以前建成的老舊小區大概是22萬個，涉及的居民近3900萬戶。

從2019年中央部署實施城市更新以來，全國已累計開工改造城鎮老舊小區近28萬個，惠及1.2億居民。

而隨著越來越多的老舊小區改造完成，如何讓改造后的社區擺脫“一年新、兩年舊、三年再回頭”的循環，成為亟待解決的難題。當電梯裝上了、外墻刷新了、管道通暢了，居民卻在為“物業費該不該交”“公共設施誰來管”爭執不休。老舊小區改造，正在從“硬件手術”轉向“治理大考”。

01 理想與現實

其實，中央和地方推進老舊小區改造的步伐還是比較早的。住建部等多部委在2017年前后就開始推進試點。

2019年下半年，住建部會同發改委等22個部委在全國范圍內開展專項調研，彼時發現了老舊小區改造中的突出難點——量大面廣、資金來源相對單一、發動群眾難、實施改造協調難、后續長效管理難等問題。

2020年7月，國務院辦公廳發布了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，將改造目標定位在2000年底前建成的老舊小區。

2000年左右是商品住房市場發展的重要節點。在此之前建成的小區，房改房占比不小，這些小區內住房不但房齡超過25年，而且很多都是“三無”小區，即沒有收取過房屋維修資金，沒有專業物業公司管理，沒有業委會協調事務。

并且，這些社區還存在地下管網圖紙遺失、建筑結構老化、公共空間被擠占等問題，本質上都是制度轉型期留下的治理斷點。

另外，還有一個最為核心的問題就是，隨著福利房的商品化和住宅的商品化，每個房屋產權人都成為了老舊小區改造的主體。任何一項改造都涉及到眾多的使用權人，達成共識的難度大大增加。

例如在廣州老城區，一棟房子可以有8種類型的產權關系：私宅、單位房、代管房、直管公房、經租房、公私混合房、華僑房、私私共有房。

并且，隨著居住質量的下降，老舊小區人口老齡化嚴重，房屋出租現象普遍。很多居住人不是房屋所有人，造成復雜的私人與私人，私人與建設者或管理者契約關系，沒有辦法構成一個老舊小區改造的集體行動。

面對使用權空間的破碎導致的高溝通成本，老舊小區改造往往選擇的是建設或改造一些使用權簡單的公共空間。

02 當新設施遭遇舊邏輯

盡管困難重重，從2019年至今，全國還是累計開工改造城鎮老舊小區近28萬個。

但是，很多老舊小區由于在進行物理空間改造的同時，未能同步升級社區治理模式，導致社區重回“政府兜底”的老路。

某些改造后老舊小區，盡管配備了智能門禁、垃圾分類站等現代化設施，但亂停車、亂堆物等問題半年內死灰復燃。很多老舊小區陷入了“改造-破壞-改造”的惡性循環。

我們認為，老舊小區改造應該涉及“硬件”和“軟件”兩個方面。

“硬件”主要是建筑、設施、公共空間的改造；而“軟件”主要是社區協商機制的構建，以及物業服務的完善。

在行政主導下的老舊小區改造實踐中，“硬件”設施的改造是核心的關注要點。這導致大多數的小區缺乏足夠的公眾參與，造成老舊小區改造過程中“軟件”建設的缺位。這也導致很多市場化的物業企業，都視老舊小區為洪水猛獸，避之不及，主要原因有以下幾點。

首先，老舊小區物業管理用房配置不足。由于老舊小區最初規劃建設時，物業行業尚未出現，相關物業管理用房缺失，而后期物業入駐后，由于小區本身空間不足，落實物業用房配置較為困難。

其次，老舊小區居民缺乏公共空間使用意識。由于長期無人監管，大多數老舊樓房首層都建有違建，用作居住、經商或物品存放，部分樓道也經常有居民堆放雜物或長期閑置自行車、電動車等，這些都造成了安全隱患。而物業企業主要是通過勸導方式推進，管理起來十分困難。

第三，物業費收繳難。

有些老舊小區的居民是單位退休職工，認為物業管理仍應由單位負責。有些居民認為物業管理仍和之前房管局管理時代一樣，仍是政府提供的福利，物業費不應轉嫁到居民身上。

并且，老舊小區居民主要以中低收入家庭為主，且下崗待業、老幼病殘等弱勢群體人員占比較高，生活較為困難，即使物業費相對較低，但還是有業主認為物業費用偏高，不愿意繳納。

由于物業費收繳難，物業公司無法維護正常的公司運營，從而降低物業管理標準，而該行為使得老舊小區居民感覺和沒有物業服務時一樣，導致居民更不愿繳納物業費，形成惡性循環。

大部分老舊小區缺乏有效的物業管理，這也是導致其建設和改造成果難以得到長期維護的癥結。

03 構建長效治理機制

地方政府在老舊小區改造整治的過程中，重點關注的是前期策劃和建設過程的管理，但缺少“回頭看”機制。

2020年以來，住房和城鄉建設部先后印發了6個批次的《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單》，在項目審批、溝通協商、存量資源整合利用、拓寬改造資金等改造過程方面形成了200余項可復制的政策經驗，而在長效治理方面僅有9項。

我們認為，構建長效治理機制至少需要做好三個方面的工作。

一是，完善社區治理機制。

老舊小區改造需要一個新的工作和建設模式，以面對復雜的房屋產權人和復雜的契約關系，核心是構建老舊小區住戶的共識。

共識的形成，就是一個社區治理的過程。面對多樣化房屋產權人和復雜的產權契約關系，政府和產權人之間、產權人與產權人之間的協商以及通過協商形成的組織過程就是基層社區治理的重要內容。

二是，完善物業管理工作。

2023年8月，北京市住建委印發了《關于在老舊小區改造中進一步完善物業管理工作的意見》，從三大方面對老舊小區改造中的物業管理工作提出了具體要求：

明確在黨建引領下開展老舊小區改造物業管理工作。

強調社區黨組織要充分發揮黨建引領作用，積極搭建由居（村）民委員會、業委會（物管會）、（原）產權單位、物業服務人等多方參與的治理格局和架構，明確各方具體職責，統籌推進老舊小區改造中的物業管理工作。

對于尚未組建業主自治組織的小區，街道（鄉鎮）要合理劃分物業管理區域，并與改造實施區域統籌考慮，實現規模效益，指導、推動依法依規成立業主大會，并選舉產生業委會或組建物管會。（原）產權單位應配合做好房屋檔案提供、職工動員發動等工作，同時應積極參選物管會，并推薦、引導本單位優秀職工參選業委會。

結合改造小區物業管理現狀，提升規范化管理水平。

進一步明確，納入改造的老舊小區，實行物業管理方式的服務標準，和相關要求，推動納入改造的老舊小區規范化物業管理全覆蓋。

鼓勵推進物業服務和社會化服務相結合，滿足業主多樣化的需求，提升居住幸福感。

三是，完善小區共有資金的籌集和管理制度。

協同共治的核心目標是減緩建設品質劣化速度并支持后續的規?；脑臁Ｔ诖四繕讼?，除了強化物業服務外，還需籌措日常維護和后續改造的資金。

要合理落實居民出資責任，完善小區共有資金的籌集和管理制度，引導業主和產權單位合理支付共有資金，保障小區的日常維護和修繕。

同時充分盤活存量空間資源，引入養老、托育，便利店等經營性社區服務設施，拓展共有部分收益，反哺小區管理維護成本。

鼓勵結合老舊小區稟賦條件，引入社會資本對共有部分進行“改造+運營”一體化運作，以提高小區空間品質和服務水平。

老舊小區改造不僅關乎建筑壽命的延續，更是一場基層治理能力的壓力測試。當政府從“大包大攬”轉向“穿針引線”，當居民從“被動接受”變為“主動參與”，當市場力量在公益與效益間找到平衡點，那些曾經困于歷史的老舊社區，終將在治理創新的土壤中重獲新生?；蛟S正如上海某里弄墻上的標語所寫：“改造的是房子，凝聚的是人心”。這或許正是城市更新最深層的價值所在。老舊小區改造的終極目標，不僅是更新磚瓦水泥，更是重建人與人、人與社區的聯結。

文/研究員 宋子謙 |   原標題：《老舊小區改造，應是一場深刻的社區治理變革》